Die europäische Verfassung: ein akzeptabler Kompromiss

(Berlin) - Nach langem Ringen haben sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union bei ihrem Treffen in Dublin am 17./18. Juni 2004 auf den Text der künftigen europäischen Verfassung verständigt. Nun muss das Ergebnis ratifiziert werden. In einigen Staaten ist hierfür eine Volksabstimmung erforderlich, in anderen wird sie erwogen. Ansonsten wird über die Ratifizierung in den nationalen Parlamenten abgestimmt.

In einigen Ländern gibt es Vorbehalte gegen die Verfassung. Das hängt zu einen damit zusammen, dass mancherorts eine generelle Skepsis gegenüber Europa besteht. Zum anderen ist der Verfassungstext ein Kompromiss zwischen sehr unterschiedlichen Vorstellungen und Interessen der in dem einen oder anderen Land als zu weit gehend angesehen werden kann.

Der Kompromisscharakter der Verfassung ist jedoch kein Mangel. Jede demokratische Verfassung ist das Ergebnis intensiver und streitiger Debatten, basierend auf grundlegend unterschiedlichen Vorstellungen darüber, wie eine Gesellschaftsordnung aussehen soll und welche Rollen und Kompetenzen die öffentlichen Institutionen erhalten sollen. Eine Einigung auf eine Verfassung für einen Zusammenschluss von Nationalstaaten ist noch komplizierter. Dass es dazu gekommen ist, ist für sich genommen ein Erfolg. Bei aller Unterschiedlichkeit der Interessen ist die Bereitschaft der Beteiligten, sich letztlich auf ein gemeinsames Ziel zu verständigen, letztlich größer als nationale Egoismen. Die Einigung auf die Verfassung trägt damit zur Vertiefung der Europäischen Union bei.

Gilt diese grundlegend positive Einschätzung des Ergebnisses von Dublin auch für die Regeln im Bereich der Wirtschafts- und Währungspolitik?

1. Zur ordnungspolitischen Grundausrichtung der Verfassung

Nach Artikel I –3 der Verfassung strebt die Union eine nachhaltige Entwicklung an, die auf einem ausgewogenen Wirtschaftswachstum, Preisstabilität und einer wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft basiert und Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt sowie ein hohes Niveau an Umweltschutz und einer Verbesserung der Umweltqualität anstrebt.

Die Formulierung "ausgewogenes Wirtschaftswachstums" erlaubt eine Vielzahl unterschiedlicher Interpretationen. Der Begriff "Ausgewogenheit" ist mehr als unpräzise. Der EG-Vertrag ist hier klarer; er spricht von stetigem Wachstum. Außerordentlich positiv zu werten ist aber, dass die Preisstabilität als originäres Ziel der europäischen Politik in die Verfassung aufgenommen worden ist; der Konvent-Entwurf hatte hierauf noch verzichtet. Dagegen hatte sich starker Protest erhoben. Auch die deutsche Kreditwirtschaft hatte sich für eine Aufnahme der Preisstabilität unter die Verfassungsziele engagiert.

Denn Geldwertstabilität ist die Basis für ein solides Geldwesen, ohne dass die Wirtschaft nicht wachsen und eine soziale Marktwirtschaft nicht funktionieren kann. Preisstabilität fördert überdies die internationale Attraktivität des Euro und des Finanzplatzes Europa.

Wäre das Stabilitätsziel nur im dritten Teil und vorwiegend im Zusammenhang mit dem Tätigkeitsbereich des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) angesprochen worden, wäre dies auf eine Zurückstufung eines bislang grundlegenden Ziels und seiner isolierten Zuordnung auf einen bestimmten Politikbereich – nämlich der Geldpolitik – hinaus gelaufen. Zwar ist das ESZB für stabile Preise verantwortlich. Das entbindet aber die Regierungen nicht von ihrer Verpflichtung, auch für Preisstabilität zu sorgen. Ihr Verhalten hat direkte oder indirekte Preiswirkungen. Sie können auch die Politik der EZB unterwandern oder zumindest erschweren.

Der Verfassungs-Text spricht von einer „in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft“. Diese Formulierung ist positiv zu werten, da die soziale Marktwirtschaft als ein wesentliches Element der EU-Verfassung festgeschrieben wird. Außerdem zeigt die Verknüpfung von sozialer Marktwirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit, dass Markt und Wettbewerb wesentliche Merkmale sein sollen.

Entfallen ist leider ein Element in der Zielformulierung, das im EG-Vertrag noch enthalten ist. Der Vertrag spricht von einer „offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“. Die Offenheit von Märkten wird in der Verfassung nicht mehr erwähnt. Dazu passt, dass in Artikel III-45, der das Verbot von Kapitalverkehrsbeschränkungen beinhaltet, das im EG-Vertrag an dieser Stelle enthaltene Wörtchen "alle" fortgefallen ist. Es bleibt zu hoffen, dass hiermit nicht die Tür zu mehr Protektionismus ein wenig geöffnet wurde.

2. Die Rolle der Europäischen Zentralbank und des ESZB

Die Europäische Zentralbank wird als "Organ" der Union mit eigener Rechtspersönlichkeit definiert. Gemäß EG-Vertrag ist das Europäische System der Zentralbanken kein Organ der Gemeinschaft, sondern eine Institution "sui generis". Die Definition der EZB als Organ der Union hat während der Beratungen Besorgnis ausgelöst. Die Regelung sei geeignet, die Unabhängigkeit des ESZB zu beeinträchtigen. Denn gemäß Art. I-18 sind die Organe der Union zu loyaler Zusammenarbeit verpflichtet.

Sicherlich operiert eine Notenbank nicht im luftleeren Raum und muss engen Kontakt zu den nationalen Regierungen und der EU-Kommission halten. Der Begriff „loyale Zusammenarbeit“ suggeriert aber eine gewisse Unterordnung unter gemeinsame Ziele, die von den Regierungen festgelegt werden. Hieraus könnte in künftigen politischen Debatten eine stärkere, die Gewährleistung der Preisstabilität schwächende Verpflichtung des ESZB abgeleitet werden, die Wirtschaftspolitik der Union zu unterstützen.

Dabei geht es nicht so sehr um Meinungsunterschiede zwischen Regierungen und Notenbanken, die es immer wieder gibt. Die jüngsten Versuche seitens der italienischen und französischen Regierung, der EZB einen politischen Gegenpart gegenüber zu stellen, zeigen, dass diese Besorgnis zumindest nicht ganz von Hand zu weisen ist.

Ob sie zu Recht besteht, wird sich erst zeigen. Auch die Verfassung enthält die Vorschriften des EG-Vertrages über die Unabhängigkeit des ESZB. Daran müssen sich die Regierungen halten. Das gilt auch deshalb, weil in der Verfassung – teilweise aus formalen Gründen – die Vorschriften über die Unabhängigkeit der EZB im Teil I enthalten sind, diejenigen über die der nationalen Notenbanken in Teil III. Die Vorschriften in Teil III lassen sich in einem vereinfachten Verfahren ändern, wobei allerdings die nationalen Parlamente zustimmen müssen. Von daher hat das Notenbanksystem zunächst eine solide Basis, auf der es unbeeinflusst seiner Aufgabe nachgehen kann. Dennoch ist Aufmerksamkeit erforderlich. Insbesondere muss die Notwendigkeit einer stabilitätsgerechten Geldpolitik immer wieder im Bewusstsein der Bevölkerung und damit der Politik verankert werden.

3. Defizitverfahren und Stabilitäts- und Wachstumspakt

Das Defizitverfahren wird gegenüber dem derzeit geltenden Art. 104 EGV geändert. Künftig soll die EU-Kommission ihren Bericht über ein übermäßiges Defizit dem betreffenden Staat und nicht mehr dem Ministerrat vorlegen. Das bedeutet eine Stärkung der Kommission gegenüber dem jetzigen Zustand. Eine Verwarnung eines Landes kann nicht mehr durch Ratsbeschluss unterlaufen werden. Das ist positiv zu werten.

Die Kommission ist in der Verfassung stärker in die Beseitigung eines übermäßigen Defizits eingebunden worden. Laut Verfassung richtet der Minsterrat, wenn er festgestellt hat, dass ein Land ein übermäßiges Defizit aufweist, Empfehlungen zur Beseitigung dieses Defizits an das betreffende Land, die auf Vorschlägen der Kommission beruhen. Nach den Vorschriften des EG-Vertrages richtet der Rat an den betreffenden Mitgliedstaat Empfehlungen mit dem Ziel, dieser Lage innerhalb einer bestimmten Frist abzuhelfen. Die Kommission ist hierbei formell nicht involviert.

In der Diskussion um diesen Punkt war auch versucht worden, die Position der Kommission weiter zustärken. Das ist nicht geschehen. Das mag man, vor allem mit Blick auf die Auseinandersetzungen um das Verfahren im November vergangenen Jahres, bedauern. Insgesamt ist aber der Kommission gegenüber dem jetzigen Zustand eine etwas gewichtigere Rolle zugestanden worden.

An der Kompetenz des Rates, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, hat sich jedoch nichts geändert. Das ist letztlich auch nicht zu kritisieren. Denn die einzelnen Länder sind für ihre Finanzpolitik ihren Bürgern gegenüber verantwortlich. Immerhin hat man versucht, die Vorschriften zur Vermeidung übermäßiger Defizite etwas stringenter zu fassen.

Dazu passt, dass die Staats- und Regierungschefs zusätzlich eine Erklärung zum Stabilitäts- und Wachstumspakt abgegeben haben. Darin bekräftigen sie ihre Unterstützung der mit dem Defizitverfahren und dem Stabilitäts- und Wachstumspakt verfolgten Zielsetzung langfristig solider öffentlicher Haushalte. Sie sprechen zudem einen der Schwachpunkte des Stabilitätspaktes konkret an, nämlich die fehlenden Regeln für Zeiten guter Wirtschaftslage. In Zeiten schwacher Wirtschaftslage sollten Haushaltsmittel zu Gunsten zukunftsorientierter staatlicher Aktivitäten umgeschichtet werden.

Diese Erklärung soll sicherlich Irritationen, die nach dem Streit mit Kommission über den Pakt entstanden waren, abbauen. Ob dies tatsächlich gelungen ist, wird sich zeigen. Letztendlich hängt die Einschätzung der Finanzpolitik im Euro-Raum vom konkreten Verhalten der Regierungen ab. Es bleibt zu hoffen, dass sich die Staaten an die von ihnen aufgestellten Grundsätze auch halten. Die Schwierigkeiten der Finanzpolitik und der Einhaltung der Regeln und des Stabilitäts- und Wachstumspaktes sind nicht in der Konstruktion des Regelwerkes begründet – auch wenn es vereinzelt Schwächen aufweist –, sondern im Verhalten der Politik.

Fazit

Der Verfassungstext ist in seinen wirtschafts- und währungspolitischen Teilen insgesamt akzeptabel. Gemessen an dem Konvents-Entwurf ist der in Dublin gefundene Kompromiss ohne Zweifel ein Fortschritt in Richtung auf mehr Markt, Wettbewerb und Preisstabilität.

Deshalb ist zu hoffen, dass der nun anstehende Ratifizierungsprozess erfolgreich abgeschlossen werden wird. Da das kein Selbstläufer sein wird, ist die Politik gefordert, hierfür zu werben, vor allem aber durch konkrete Entscheidungen die Akzeptanz Europas bei den Bürgern, die – wie die Wahlen zum Europa-Parlament gezeigt haben – steigerungsfähig ist, zu fördern.

Quelle und Kontaktadresse:
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