Wie entstehen Verbände?

Und selbst wenn der Fall eintritt, dass das Ziel eines Verbandes oder Vereins mit dem individuellen Handlungsziel identisch ist, stellt dies allein noch keinen rationalen Grund zum Beitritt dar. Warum sollten individuelle Akteure die Kosten zur Erreichung dieses Gruppenziels mittragen, wenn sie als Trittbrettfahrer genau so gut in dessen Nutzen kommen können, ohne entsprechende Beiträge zu leisten?

Von der kollektiven Handlungslogik zum Austauschmodell

Die folgenden Überlegungen liefern eine Antwort auf diese Frage, indem sie den Prozess der Verbändeentstehung als rationalen Austauschprozess erklären. Austauschtheorien erklären die Motivation individueller Akteure zum Beitritt in eine Gruppe mit deren Aussicht auf den Erwerb von bestimmten Leistungen des Kollektivs - sogenannten Gruppengütern. Das bedeutendste austauschtheoretische Konzept der Entstehung von Interessengruppen ist das des amerikanischen Ökonomen Robert H. Salisbury. Es ist um vier Begriffe herum angelegt: Unternehmer, Güter, Gruppenmitglied und Tausch (Salisbury 1969, 12). Salisbury erläutert das Tauschmodell anhand einer Analogie zum Gütermarkt: Wie dort lässt sich auch bei den Verbänden modellhaft zwischen einem Anbieter bestimmter Güter und dem Nachfrager dieser Güter unterscheiden, die er jeweils als Organisator („entrepreneur/organizer“) oder Mitglied („customer/member“) bezeichnet (Salisbury 1969, 2). Die Figur des Organisators oder Gruppengründers findet in der Literatur häufig auch als „politischer Unternehmer“ Erwähnung.

Der politische Unternehmer als Gründerfigur

Beide Akteure - Gruppenmitglied und politischer Unternehmer - haben ein Interesse daran, miteinander in ein Tauschverhältnis zu treten, sofern sie sich davon eine Optimierung ihres individuellen Zustands versprechen. Der politische Unternehmer schafft, indem er die einzelnen Akteure von der Notwendigkeit ihres Beitritts überzeugt und ihnen den notwendigen Anreiz zum Engagement vermittelt, für sich eine lukrative Gewinnchance: Die Mitglieder sind gewillt, ihm die Bereitstellungskosten für die reibungslose Produktion und Koordination der Verbandsleistungen zu entrichten.

In der Verbandswirklichkeit hat sich der politische Unternehmer, bei dem es sich um einen individuellen oder korporativen Akteur handeln kann, zu einer umfassenden Verbandsbürokratie ausgewachsen, die ihre materiellen und immateriellen Eigeninteressen auf das engste mit den Gruppenzielen verbunden hat. Dennoch wäre es falsch, den politischen Unternehmer im Geschäftsführer eines Verbandes personifizieren zu wollen, auch wenn sich Verbandsfunktionäre bisweilen selbst als „Unternehmer“ bezeichnen (Sebaldt 1997, 197). Zu betonen ist, dass es sich bei der Figur des politischen Unternehmers um einen Idealtypen - also um ein analytisches Konstrukt - handelt.

Um eine Tauschbeziehung zu etablieren, muss der Unternehmer (Verbandsgründer) als erstes eine Güterpalette einrichten, die er potentiellen Kunden (Mitgliedern) zu einem bestimmten Preis anbietet. Die Anschubfinanzierung hierzu leistet er wie ein Unternehmer auf dem Gütermarkt, der ein neues Produkt anbieten möchte, indem er Zeit und finanzielle Ressourcen investiert. Damit geht er ein unternehmerisches Risiko ein, denn nur wenn und solange die Güter Nachfrager finden, hat das Tauschverhältnis und damit die Organisation Bestand.

Sinkt der Wert der Verbandsleistungen unter den dafür zu entrichtenden Preis (Beiträge), beenden die Nachfrager (Verbandsmitglieder) das Tauschverhältnis: sie treten aus dem Verband aus.

Kollektivgüter der Verbände

Entscheidend ist, dass die vom politischen Unternehmer produzierten Güter dem Bedarf der prospektiven Verbandsmitglieder angepasst sind und die Entrichtung von Mitgliedschaftskosten lohnen; dabei können sie sowohl materieller als auch immaterieller Natur sein.

Materielle

Gruppengüter haben einen konkreten Wert. Dieser Wert drückt sich zum Beispiel in Lohnerhöhungen aus, die eine Gewerkschaft für ihre Mitglieder in Tarifverhandlungen erkämpft, oder in Steuererleichterungen, die ein Industrieverband für seine Unternehmen durch Lobbying bei politischen Entscheidungsträgern durchsetzt.

Immaterielle

Güter, die keinen unmittelbaren Wert haben, differenziert Salisbury weiter in solidarische und expressive Güter. Solidarische oder soziale Anreize sind etwa der durch die Gruppenmitgliedschaft erlangte soziale Status sowie die Gruppensolidarität, das heißt das positiv erfahrene Gefühl der Zusammengehörigkeit. Der individuelle Nutzen eines solidarischen Gutes erwächst aus dem Umstand, Teil einer kollektiven Anstrengung zu sein, bestimmte politische Ziele zu erreichen (Berry 1997, 67).

Der individuelle Nutzen expressiver Güter („purposive“ oder „expressive benefits“) ist dagegen schwieriger festzumachen, da er nicht in der Erreichung, sondern bereits in der Verfolgung des Gruppenzieles liegt. Nach Blau (1964) erfahren Individuen schon dadurch einen (immateriellen) Nutzenzuwachs, indem sie ihre Werte, Überzeugungen und Zielvorstellungen durch kollektives Handeln zum Ausdruck bringen.

Das expressive Gut einer Bürgerinitiative etwa, welche die Endlagerung von Atommüll in ihrer Kommune verhindern möchte, liegt nicht im Erfolg ihrer Arbeit (der Verhinderung der Lagerstätte), sondern bereits in der Ausführung der zum Erreichen dieses Zieles notwendigen kollektiven Handlungen wie Protestaktionen, Diskussionsveranstaltungen, Unterschriftensammlungen etc. Ein Gruppenmitglied zieht demnach nicht allein aus dem Erreichen des Gruppenzieles einen Nutzen, sondern bereits aus kollektiven Handlungen, die dieses Gruppenziel manifestieren - ob diese dabei effektiv der Zielerreichung dienen oder nicht, ist zweitrangig.

Rational Choice Theory

Mit dem hier zu Grunde liegenden umfassenden Rationalitätsbegriff der Rational Choice-Theorie lässt sich sogar die Organisationsleistung religiös oder humanitär motivierter „altruistischer“ Akteure unter individuellen Optimierungsgesichtspunkten beschreiben.

Einem Musikliebhaber etwa, der einen Förderverein für junge Künstler gründet, wird gemeinhin Selbstlosigkeit unterstellt. Aus der ‚rational choice‘-Perspektive wird aber die Erreichung seiner individuellen Ziele in den Mittelpunkt gerückt, die für externe Betrachter durchaus altruistische Züge tragen können. Der Musikliebhaber maximiert seinen eigenen Nutzen, indem er jungen Künstlern ein Forum in seiner Kommune schafft, wodurch er gleichfalls in den Genuss ihrer Aufführungen kommt (materieller Nutzen).

Ebenso mag er ein Bedürfnis nach öffentlicher Aufmerksamkeit befriedigen (sozialer Nutzen) oder auch nur danach, die Tonkunst zu befördern und anderen „Gutes zu tun“ (expressiver Nutzen). Auch im Bereich der Wirtschaftsverbände trifft man auf diesen vermeintlichen Altruismus. Etwa begründen Verbandsvertreter ihre primäre Handlungsmotivation häufig mit dem Bedürfnis nach der Beförderung des „gesellschaftlichen Wohles“. Da dieses „gesellschaftliche Wohl“ aber durch jeweils subjektive individuelle Präferenzen definiert ist - mithin also jeder Akteur sein persönliches Ideal eines Gemeinwohlzustandes erreichen möchte - wird das Gemeinwohlengagement in letzter Konsequenz gleichfalls vom Kalkül individueller Nutzenmaximierung motiviert.

Grenzen des Erklärungskonzepts vom ‚politischen Unternehmer‘

Salisbury erkennt in der Figur des politischen Unternehmers die entscheidende Größe zur Erklärung des Entstehens von Verbänden. Selbstbewusst hebt er hervor, dass sein Erklärungsmodell einen Rahmen für die Betrachtung „aller Interessengruppen“ biete (Salisbury 1969, 11). In einer Replik auf diesen Ansatz mahnt der Verbändeforscher Mancur Olson (1995 [1971]) allerdings einige Defizite dies Tauschmodells an und betont, dass ein politischer Unternehmer nur unter bestimmten Voraussetzungen in der Lage sei, rationale Individuen zur Mitgliedschaft zu bewegen. Vielmehr sei vor allem die Qualität der vom Verbandsgründer produzierten Gruppengüter für den Beitritt eigeninteressierter Akteure ausschlaggebend.

Selective goods vs. collective goods

Im Gegensatz zu Salisbury unterscheidet Olson die verbandlich produzieren Güter nicht danach, inwiefern diese einen konkreten, materiellen Nutzenzuwachs bieten oder nicht. Seine Typologie differenziert vielmehr zwischen Gütern, die ausschließlich dem Gruppenmitglied zugute kommen (sogenannte private Güter oder „selective goods“), und solchen, von deren Nutzen niemand - auch nicht außerhalb des Kollektivs - auszuschließen ist (sog. kollektive Güter oder „collective goods“).

Kollektive und selektive Verbandsleistungen als Mitgliedschaftsanreize

Die Wurzeln der Theorie kollektiver Güter können bis in das 18. Jahrhundert zurückverfolgt werden. In seinem Werk „Treatise of Human Nature“ beschäftigte sich David Hume (1711-1776) erstmals mit den Schwierigkeiten, ein gesellschaftliches Gemeinwohl („common good“) zu befördern; eine Generation später widmete sich Adam Smith in seinem Werk „Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations“ (1776; dt.: Der Reichtum der Nationen, 1924) ähnlichen Problemen. Obgleich die Theorie kollektiver Güter vor allem für die Politikwissenschaft an Bedeutung gewann, waren es vornehmlich Ökonomen wie Mancur Olson, die ihre Anwendbarkeit auf politische Problemfelder aufzeigten.

Nicht-rivalisierende und nicht-exklusive Güter

Kollektive oder öffentliche Güter zeichnen sich durch zwei Merkmale aus, die private Güter nicht aufweisen: den Merkmalen der Nicht-Rivalität und der Nicht-Ausschließbarkeit im Konsum.

Nicht-Rivalität

ist dann gegeben, wenn die Verfügbarkeit eines bestimmten Guts für Individuum A nicht durch den Konsum dieses Guts durch Individuum B beeinträchtigt wird. Das Angebot des Kollektivguts „Verkehrsampel“ zum Beispiel, wird nicht durch die Anzahl der Fußgänger oder Autofahrer verringert, die dessen Signalen folgend sicher eine Straßenkreuzung überqueren.

Nicht-ausschließbar

ist der Konsum des Kollektivguts „Ampel“, da kein Fußgänger von dessen Nutzung abgehalten werden kann, auch wenn er nichts zu den Bereitstellungskosten für die Errichtung einer Ampelanlage beigetragen hat. Kollektivgüter, die beide Charakteristiken aufweisen. Weitere Beispiele hierfür sind innere und äußere Sicherheit oder eine intakte Umwelt, werden in der Literatur als „reine“ öffentliche Güter („pure public goods“) bezeichnet. Sie sind, obwohl in theoretischen Überlegungen zum Zwecke der Generalisierbarkeit gerne von reinen Kollektivgütern ausgegangen wird, in der Realität seltener anzutreffen als „unreine“ oder „gemischte“ Güter („mixed goods“), die lediglich ein Kriterium oder beide Kriterien nur zum Teil erfüllen. Gemischte Güter sind zum Beispiel Kollektivgüter, deren Nutzung den Mitgliedern einer bestimmten Gruppe vorbehalten ist. Solche Clubgüter („club goods“) sind durch teilweise Exklusivität bei gleichzeitiger Nicht-Rivalität des Konsums innerhalb des Clubs gekennzeichnet.

Mit Blick auf Verbände können als kollektive Güter jene Leistungen (des Kollektivs oder des politischen Unternehmers) identifiziert werden, die allein dazu dienen, das Gruppenziel zu erreichen. Wie bereits erwähnt, stellt dieses Gruppenziel allein keine ausreichende Beitrittsmotivation für einen rationalen Akteur dar, selbst wenn Gruppeninteresse und individuelles Interesse identisch sind. Olson verdeutlicht dieses Problem anhand einer Analogie zum Gütermarkt (Olson 1995, 9f): Die individuellen Anbieter von Gütern auf einem Markt mit vollständigem Wettbewerb verfolgen, trotzdem sie miteinander um Nachfrager konkurrieren, ein gemeinsames Ziel: Alle wollen höhere Preise erzielen. Da sich im vollen Wettbewerb für gleiche Güter zwangsläufig ein Einheitspreis durchsetzt, kann keiner der Produzenten einen höheren Preis für sich alleine erwarten, sondern muss davon ausgehen, dass auch die Konkurrenten davon profitieren. Dem Gruppenziel - höhere Preise - stehen allerdings die individuellen Interessen der Unternehmer nach individueller Kostenreduktion durch höchstmöglichen Output und der Erreichung von Skalenerträgen gegenüber. Die Kosten, die jeder Unternehmer tragen muss, um das Gruppenziel (höhere Preise) zu erreichen, bestehen in der Einschränkung der Produktion. Da die individuellen Interessen der Unternehmer (Outputmaximierung zur Stückkostenreduktion) mit dem Gruppeninteresse konfligieren, wird es nicht zum kollektiven Handeln kommen.

Trittbrettfahrer

Nun muss nicht unbedingt, wie im angeführten Beispiel, das individuelle Interesse mit dem Gruppeninteresse konfligieren, um die Bildung einer Gruppe zu vereiteln. Es ist auch der Fall denkbar, dass ein Individuum in den Genuss des Gruppenguts kommt, ohne die Bereitstellungskosten dafür zu tragen. Eine solche Möglichkeit zum Trittbrettfahren („free riding“) würde einen rationalen Akteur ebenfalls vom Beitritt abhalten. Wenn etwa ein wirtschaftlicher Interessenverband durch erfolgreiches Lobbying die Einführung kostenträchtiger staatlicher Regulierungen vereiteln kann, so profitieren davon alle Unternehmen in diesem Sektor, nicht nur die Verbandsmitglieder. Die Lobbyingleistung kann als Kollektivgut daher nicht alleiniger Beitrittsanreiz sein. Gerade in großen Gruppen wird

jedes Mitglied seinen individuellen Leistungsanteil zur Erstellung des Kollektivguts für so gering und unbedeutend halten, dass es der Überzeugung ist, auch ohne seinen Beitrag sei das Gruppenziel zu erreichen. Es ist also per se ökonomischer, das Kollektivgut kostenlos, das heißt als Trittbrettfahrer, zu nutzen.

Nun bieten sich gemeinhin zwei Möglichkeiten, dem Trittbrettfahrerproblem zu entgehen: Die Mitgliedschaft in einer Gruppe kann zum Beispiel erzwungen werden - eine Praxis, die aus der angelsächsischen Gewerkschaftsgeschichte und aus dem deutschen Kammerwesen bekannt ist. Die Industrie- und Handelskammern haben als öffentlich-rechtliche Einrichtungen den Auftrag, „das wirtschaftliche Gesamtinteresse der Bezirksunternehmen zu vertreten und die staatlichen Organe in der Region zu unterstützen und wirtschaftspolitisch zu beraten“ (Vajna 1996, 8). Mit anderen Worten: Die primäre Aufgabe der Kammern ist die (staatlich verordnete) Produktion eines kollektiven Gutes, nämlich die Beförderung des „wirtschaftlichen Gesamtinteresses“ regionaler Unternehmen. Zu dessen Erstellung leisten die Mitglieder einen finanziellen Beitrag, dessen Höhe sich am Ertrag des Unternehmens ausrichtet.

Für einen privatrechtlichen Verband mit freiwilliger Mitgliedschaft muss eine andere Lösung gefunden werden, dem free-rider Problem vorzubeugen. Eine solche Möglichkeit bietet sich zum Beispiel in der Bereitstellung zusätzlicher selektiver Mitgliedschaftsanreize durch den politischen Unternehmer (Olson 1995, 51f). Im Gegensatz zu kollektiven Gütern, von deren Nutzung niemand - ob assoziiert oder nicht - ausgeschlossen werden kann, sind selektive Anreize Individualgüter, die ausschließlich von Gruppenmitgliedern konsumiert werden können. Welcher Art diese Sonderleistungen sind, richtet sich weniger nach der Zielsetzung der Gruppe, als nach der individuellen Bedürfnisstruktur ihrer Mitglieder. Für große Gruppen wie Lobbyorganisationen sind Sonderleistungen der entscheidende Anreiz zum Beitritt, die das eigentliche Kollektivgut zu einem Nebenprodukt („by-product“) werden lassen. Alemann (1989, 114f) zeigt dies beispielhaft am Allgemeinen Deutschen Automobilclub (ADAC) auf, dessen eigentlicher satzungsmäßiger Verbandszweck in der „Wahrnehmung und Förderung der Interessen des Kraftfahrwesens und des Motorsports“ liegt. Die Verfolgung dieses abstrakten Gruppenziels allein ist allerdings kaum ausreichender Anreiz zum Beintritt einzelner Kraftfahrer, zumal deren allgemeine Interessen durch den Verband wahrgenommen werden, ob sie Mitglieder sind oder nicht. Als zusätzlichen Mitgliedschaftsanreiz bietet der ADAC daher ein umfangreiches Angebot selektiver Güter wie Schutzbriefe, Versicherungen im In- und Ausland, vergünstigte Reiseangebote und zahlreiche andere Dienstleistungen an. In der öffentlichen Wahrnehmung haben diese privaten Anreize das Kollektivgut „Förderung des Kraftfahrwesens“ als primären Verbandszweck längst an den Rand gedrängt und zu einem Nebenprodukt werden lassen.

Fazit: Selektive Leistungen als Schlüssel zum Erfolg

Spitzenvertreter von Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbänden machen seit einiger Zeit eine Bedeutungszunahme selektiver Anreize zu Lasten von Kollektivgütern wie Lobbyingleistungen und Tarifverträgen fest, wie Interviews des Autors mit Managern verschiedener Spitzenverbände belegen. Und auch Gewerkschaftsvertreter heben neben den klassischen Kollektivleistungen ihrer Organisationen („Solidarität“, „Tarifverträge“) die wachsende Bedeutung selektiver Mitgliedschaftsanreize wie Rechtsschutz hervor, die das Gewerkschaftsmitglied „auf dem privaten Markt (...) nicht bekommt“ (Interview IG BAU).

Selektive Anreize können vielfältiger Art sein: In der Werbebroschüre eines regionalen Arbeitgeberverbandes wird dessen Kollektivgut – die „Wirtschafts- und sozialpolitische Interessenvertretung auf Landes-, Bundes- und EU-Ebene“ - erst an letzter Stelle einer Auflistung der wichtigsten Beitrittsgründe angeführt. Hervorgehoben werden dagegen typische selektive Anreize, die auf die Bedürfnisse eines durchschnittlichen mittelständischen Unternehmens zugeschnitten sind: Beratung, Schulung und Vertretung im Tarif-, Sozial- und Arbeitsrecht; Öffentlichkeitsarbeit und Informationsservice; betriebswirtschaftliche Schulung, Beratung und Softwareentwicklung; technische Beratung und Weiterbildung, sowie Rabatte beim Erwerb von Fahrzeugen, Versicherungen, Computer-Software und Telekommunikationsdiensten.

Doch neben diesen materiellen Sonderleistungen, die den gegenwärtigen Wandel der Verbände zu modernen Dienstleistern kennzeichnen, sind auch immaterielle Leistungen wie der soziale Statusgewinn und das Ansehen, das mit der Verbandsmitgliedschaft verbunden ist, zu den selektiven Anreizen zu rechnen. BDI-Hauptgeschäftsführer von Wartenberg hebt in diesem Zusammenhang die Bedeutung der „vornehmen Adresse, BDI-Präsidiumsmitglied zu sein“, als Anreiz zum Engagement in diesem Verband hervor.

Literatur:

• Alemann, Ulrich von (1989): Organisierte Interessen in der Bundesrepublik, Opladen.
• Berry, Jeffrey M. (1997): The Interest Group Society, New York.
• Blau, Peter (1964): Exchange and Power in Social Life, New York.
• Hume, David (1961): A Treatise of Human Nature, Garden City, N.J. (erstm. 1739).
• Olson, Mancur (1971): Increasing the Incentives for International Cooperation, in: International Organization, 25. Jg., Bd. 4, S. 866-874.
• Olson, Mancur (1995): The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge/Mass., London (erstm. 1965).
• Salisbury, Robert H. (1969): An Exchange Theory of Interest Groups, in: Midwest Journal of Political Science, 13. Jg., Bd. 1, S. 1-32.
• Sebaldt, Martin (1997): Organisierter Pluralismus. Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen, Opladen.