Ein Europa der Nationen oder der Regionen / Welche Auswirkungen wird die Föderalismusreform auf die Kultur haben?

(Berlin) - Am 10. März 2006 diskutierten der Deutsche Bundestag und der Bundesrat in erster Lesung die Föderalismusreform. Unter dem schlichten Titel „Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD ‚Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c)‘, (Bundestagsdrucksache 16/813) sowie ‚Entwurf eines Föderalismusreform-Begleitgesetzes‘ (Bundestagsdrucksache 16/814)“ wurde eine umfassende Grundgesetzänderung in den Deutschen Bundestag sowie den Bundesrat eingebracht.

Dass von der Bundesregierung so schnell ein Gesetzesentwurf vorgelegt werden konnte, liegt an den Vorarbeiten der „Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ besser bekannt unter „Föderalismuskommission“, die im Oktober 2003 eingesetzt wurde und bis zum Dezember 2004 arbeitete.

Die beiden Vorsitzenden der Föderalismuskommission Ministerpräsident Edmund Stoiber und der damalige Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion Franz Müntefering handelten den Koalitionsvertrag der großen Koalition mit aus und fügten als Anhang 2 des Koalitionsvertrags die Grundlage zur Reform des Föderalismus ein. Dieser Anhang 2 enthält unter anderem eine deutliche Beschränkung des Bundes in der Finanzierung von bildungspolitischen Maßnahmen. Eine Einschränkung, an der im Dezember 2004 die gesamte Föderalismusreform scheiterte. Nun soll gelingen, was seiner Zeit nicht möglich war.

Föderalismuskommission

Die Föderalismuskommission wurde am 16. und 17. Oktober 2003 eingesetzt. Gleich in der ersten Sitzung stellt der damalige Erste Bürgermeister der Freien Hansestadt Bremen Henning Scherf fest, dass über alles geredet werden dürfe, nur nicht über eine Neugliederung der Länder. Bremen bleibt Bremen und vor allem ein eigenständiges Bundesland. Dieses war die erste Fessel der Föderalismuskommission. Die zweite Fessel waren die Finanzbeziehungen. Zu frisch war noch die Erinnerung an die Vereinbarung des Solidarpakts II, der bis zum Jahr 2019 läuft, als dass das Thema Neuregelung der Finanzbeziehungen aufgegriffen werden sollte.

Ein denkbar enger Rahmen war damit gesteckt, wie die Verschränkung von Bundestag und Bundesrat gelöst werden könnte. Denn darin waren sich beide Seiten einig, sowohl der Bund als auch die Länder sollten mehr Handlungsspielräume erhalten. Der damalige Erste Parlamentarische Geschäftsführer der SPD Wilhelm Schmidt klagte bei der ersten Sitzung der Föderalismuskommission, dass die Gestaltung von Gesetzen nicht mehr im Bundestag, sondern vielmehr im Vermittlungsausschuss erfolge, da die Länder stets Einspruch erheben. Und Jürgen Rüttgers, der als Fraktionsvorsitzender der CDU im Landtag von NRW die Landtage in der Föderalismuskommission vertrat, verwies darauf, dass es der Regierung Kohl in den Jahren 1994 bis 1998 ähnlich erging. Was im Bundestag verabschiedet wurde, wurde im Bundesrat aufgehalten und schließlich im Vermittlungsausschuss verwässert.

Seit Mitte der 90er-Jahre hatte sich der Bundesrat immer mehr zum Gegenspieler der Bundesregierung und des Deutschen Bundestags entwickelt. Die lange Regierungsphase der Koalition von CDU/CSU und FDP von 1982 bis 1998 ermöglichte der SPD lediglich über den Bundesrat, Einfluss auf die Gesetzgebung zu nehmen. Die SPD gewann in den Ländern an Boden, das heißt sie stellte zunehmend den Regierungschef und konnte über das Instrument Bundesrat bei den zustimmungspflichtigen Gesetzen die Bundesregierung stoppen beziehungsweise Veränderungen an den Gesetzen im Ver- mittlungsausschuss durchsetzen. Als im Jahr 1998 die erste rot-grüne Bundesregierung ihr Amt antrat, stellte die SPD ebenfalls die Mehrheit der Ministerpräsidenten der Länder. Doch diese Phase hielt nur sehr kurz an. Kurz darauf gewann die CDU Landtagswahlen, so dass am Ende ihrer Regierungszeit die rot-grüne Koalition einer erdrückenden Mehrheit von unionsgeführten Ländern gegenüber stand. Auslöser für die Anberaumung der Bundestagswahl im Jahr 2005 war die für die SPD verloren gegangene Landtagswahl in NRW.

Seit 1994 wurden die Landtagswahlen zunehmend von bundespolitischen Debatten überlagert. Von den beiden großen Volksparteien wurde stets auf die Bundespolitik verwiesen und verdeutlicht, dass mit einer Landtagswahl die Koalition auf Bundesebene unterstützt, respektive ein Gegengewicht geschaffen werden müsse. Bundestag und Bundesrat wurden so zu kommunizierenden Röhren. In den vergangenen Jahren führte dies dazu, dass de facto bereits eine große Koalition regierte, denn die rot-grüne Koalition auf Bundesebene brauchte bei wichtigen Gesetzesvorhaben stets die Zustimmung der unionsgeführten Bundesländer.
Dieses trug zu einer Aufwertung der Ministerpräsidenten bei, die eben nicht mehr nur ihr Land regierten, sondern bundespolitisch an Einfluss gewonnen haben. Seinen nachdrücklichsten Ausdruck fand dieser bundespolitische Einfluss bei den letzten Koalitionsverhandlungen auf Bundesebe- ne, bei denen Ländervertreter mit am Verhandlungstisch saßen. Genau genommen exakt das Gegenteil dessen, was mit der Föderalismusreform angestrebt wird. Eigentlich ist kaum eine stärkere Verflechtung denkbar als die direkte Mitverhandlung von Ländervertretern bei der Aushandlung der Geschäftsgrundlage für eine künftige Bundesregierung. Und wenn man sich die gerade erst beschlossene Zusammensetzung der Arbeitsgruppe zur Erarbeitung der Gesundheitsreform anschaut, so ist hier wieder die Verflechtung Handlungsprinzip. Neben Vertretern der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und der SPD-Bundestagsfraktion haben Vertreter aus den Ländern Platz genommen.

Einigungsprozess Europas

Es geht den Ländern denn auch um mehr als um eigenständige Kompetenzen. Ein Bezugspunkt ist der europäische Einigungsprozess. Europäische Einigung heißt, dass in zunehmendem Maße Entscheidungen auf der europäischen Ebene getroffen oder vorgeprägt werden. Europäische Richtlinien werden im Bundestag in nationales Recht umgesetzt, dabei gibt es die Möglichkeit, sich eng an die europäische Vorgabe zu halten oder aber mehr oder weniger eigene Akzente zu setzen. Die Bundesländer haben zwar nach Artikel 23 des Grundgesetzes Mitwirkungsmöglichkeiten bei der europäischen Rechtssetzung, nutzen diese Mitwirkungsmöglichkeiten nach eigenem Bekundem aber kaum aus. Es erweist sich immer mehr, dass es gut ist, wenn der Bund die Verhandlungen auf europäischer Ebene führt und Verhandlungspakete schnüren kann. Denn eines ist klar, in einem Europa mit 25 Mitgliedsstaaten ist es zunehmend erforderlich, Kompromisse zu schließen, schnell zu agieren und taktisch in Paketen zu verhandeln.

Die wachsende Bedeutung der europäischen Rechtssetzung bedeutet bereits heute eine Veränderung der Arbeit im Deutschen Bundestag. In einigen Feldern geht es nicht darum, einen eigenständigen deutschen Weg zu finden, sondern den auf europäischer Ebene gefundenen Kompromiss in deutsches Recht zu übersetzen. Wie mag es da erst in den Landtagen aussehen?

Die Landtage gehörten zu jenen, die während der Föderalismuskommission energisch um mehr Rechte kämpften und klagten, dass sie lediglich noch als „Staffage“ für die jeweilige Landesregierung dienten. Ähnlich argumentierten die kommunalen Spitzenverbände, die gleichfalls eine stärkere Berücksichtigung ihrer Rechte einforderten.
Die Ministerpräsidenten hielten in der Föderalismuskommission dem Bund stets vor, dass er Gesetze schaffe und die Länder die Folgen, sprich die Finanzierung, ausbaden müssten. Wohlweislich vergaßen sie dabei zu erwähnen, dass sie in Bezug auf die Städte und Gemeinden ähnlich handeln.

Grenzen für den Bund

Denjenigen, die für eine selbstbewusste Wahrnehmung der kulturpolitischen Aufgaben des Bundes plädieren, wird oftmals Zentralismus vorgeworfen. Dabei geht es sowohl bei der Bundeskulturpolitik als auch beim Eintreten für die Beibehaltung der Kompetenzen des Bundes in der Kultur- und Bildungspolitik nicht um Zentralismus, sondern um den Erhalt von Vertretungs- und Finanzierungsmöglichkeiten des Bundes. Dabei sind der Kulturförderung des Bundes stets enge Grenzen auferlegt.

So dürfen lediglich Maßnahmen von gesamtstaatlichem Interesse gefördert werden. Über die Kulturförderung hinaus – und darauf sei an dieser Stelle nochmals mit Nachdruck verwiesen, weil es in den Debatten oftmals vergessen wird – besteht die kulturpolitische Verantwortung des Bundes in erster Linie in der Gestaltung der Rahmenbedingungen im Urheberrecht, im Steuerrecht, im Gemeinnützigkeitsrecht, im Sozialrecht und so weiter.
Für den Kulturbereich relevant sind bei der anstehenden Föderalismusreform die Grundgesetzartikel 23, Absatz 6 und 104b. Weiter von Bedeutung ist die Abschaffung der gemeinsamen Bildungsplanung nach Artikel 91b des Grundgesetzes, auf die im Folgenden aber nicht näher eingegangen werden soll.

Artikel 23, Absatz 6

Bislang ist es so, dass die Vertretung der Bundesrepublik Deutschland in den EU-Fachministerräten auf einen Ländervertreter übertragen werden soll, wenn ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen der Länder verhandelt werden. Künftig wird die Bundesrepublik Deutschland im EU-Kulturministerrat in den Bereichen Schule, Kultur und Rundfunk von einem Ländervertreter wahrgenommen, wenn ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen der Länder betroffen sind.

Das heißt der Bund hat in einer Reihe von Politikfeldern Handlungsfreiheit gewonnen. Dies betrifft zum einen die Felder, in denen stets unstreitig ein Bundesvertreter auf europäischer Ebene agierte aber zum anderen jene, in denen die Gesetzgebungskompetenz künftig vornehmlich bei den Ländern liegt. Im Umweltbereich soll ein erheblicher Teil der Gesetzgebung auf die Länder übertragen werden, dennoch wird künftig der Bundesumweltminister die Bundesrepublik Deutschland in Brüssel vertreten. Die Gestaltung des Strafvollzugs soll künftig Sache der Länder sein, ein Länderver- treter wird darum noch lange nicht die Bundesrepublik Deutschland im Justizministerrat vertreten, sondern selbstverständlich die Bundesjustizministerin. In der nationalen Hochschulpolitik verliert der Bund zwar an Kompetenzen, auf der europäischen Ebene wird nichtsdestotrotz die Bundesbildungsministerin die Bundesrepublik vertreten.

Die Beispiele wecken den Verdacht, dass es bei der Veränderung des Artikel 23, Absatz 6 des Grundgesetzes um mehr geht als die vermeintliche Kulturhoheit der Länder und die bessere Vertretung der Kultur in Brüssel durch einen Ländervertreter. Hier drängt sich die Vermutung auf, dass es einen Kuhhandel gegeben hat. Der Bund gewinnt Verhandlungsspielräume in Brüssel. Erstmals wird klargestellt, dass ein Bundesvertreter die Bundesrepublik vertritt auch wenn Gesetzgebungskompetenzen der Länder betroffen sind – bis auf drei Ausnahmen: Schule, Kultur und Rundfunk. Diese drei Bereiche sind der Preis für die eindeutige Vertretungskompetenz in anderen Politikfeldern.

Ohne jetzt in die Exegese des geplanten Grundgesetzartikels näher einsteigen zu wollen, sei der Hinweis erlaubt, dass neue Streitigkeiten geradezu vorprogrammiert sind. Im Gesetzesentwurf ist in Artikel 23, Absatz 6 von Rundfunk die Rede. Was ist damit gemeint, ist es noch der herkömmliche Rundfunk, das heißt die Verbreitung von Information, Bildung und Kultur an eine anonyme Allgemeinheit oder wurde mit der Einführung des digitalen Rundfunks nicht längst der alte Rundfunkbegriff erweitert. Auf europäischer Ebene wird mit der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ eine Content-Richtlinie unabhängig vom Übertragungsweg geschaffen. Dieser Schritt ist angesichts der Konvergenz der Medien, die mit der fortschreitenden technischen Entwicklung nunmehr auch praktisch wahrnehmbar wird, notwendig. Auch auf der nationalen Ebene wird gesetzgeberisch auf die Konvergenz der Medien zu reagieren sein und die bisherigen Regelungen das heißt für einen Teil ist der Bund zuständig für einen anderen die Länder, überdacht werden müssen. Jetzt im Grundgesetz festzuschreiben, dass in Fragen des Rundfunks ein Ländervertreter die Bundesrepublik auf EU-Ebene vertreten soll, ist entweder Nostalgie, Verkennung der Medienentwicklung oder der Erhalt eines Politikfeldes für die Ministerpräsidenten, das auch noch nach Brüssel ausgedehnt wird. Denn schließlich sind es die Staatskanzleien der Länder, die die Medienpolitik der Länder verantworten.

Im Kulturbereich hat sich die Vertretung der Bundesrepublik im EU-Kulturministerrat durch die Kulturstaatsminister seit Michael Naumann bewährt. Ein Blick in die Agenda der Kulturministerratstreffen zeigt, dass es inzwischen im EU-Kulturministerrat um mehr geht als das EU-Kulturprogramm. Im Kulturministerrat wird über die Mobilität von Künstlern, die soziale Sicherung von Künstlern, die wirtschaftliche Grundlagen der so genannten Kreativindustrie, die Filmförderung, die Entwicklung der Musikindustrie und so weiter gesprochen. Alles Fragen, die in die Kompetenz des Bundes fallen. Nun könnte man einwenden, dass daher die Neufassung des Artikel 23, Absatz 6 des Grundgesetzes auch nichts ändere und weiterhin der Kulturstaatsminister auf Grund seiner Zuständigkeit in den genannten Bereichen die Bundesrepublik vertreten wird. Die Länder also vermeintlich ein Geschenk erhalten, sich unter dem Geschenkpapier aber nichts befindet. Für eine solche Meinung spräche, dass auch die KMK als zuständige Fachministerkonferenz bislang noch kein Gremium eingerichtet hat, um die Abstimmung der Länder für die Vertretung im EU-Kulturministerrat zu gewährleisten.

Im Gegensatz dazu werden für die Schule solche neuen Strukturen gerade geschaffen, damit die Länder wirkungsvoll die Bundesrepublik vertreten können. Doch sollten insbesondere die Staatskanzleien der Länder nicht unterschätzt werden, die den neuen Grundgesetzartikel als Chance für eigenen Machtgewinn nutzen könnten.

Artikel 104b

Der bisherige Artikel 104a des Grundgesetzes (Ausgaben- und Finanzhilfekompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern) regelt, dass der Bund den Ländern für Investitionen Finanzhilfen gewähren kann. Auf diesen Grundgesetzartikel stützt sich beispielsweise das Ganztagsschulprogramm der alten Bundesregierung.

Da dieses Ganztagsschulprogramm bei den Ländern für viel Unmut sorgte, wurde in der Gesetzesbegründung klargestellt, dass der Bund künftig keine Maßnahmen im Schulbereich mehr fördern darf. – Ausdrücklich erwähnt wird dabei das Ganztagsschulprogramm des Bundes, das ein einmaliger Sündenfall bleiben soll. – Die Gesetzesbegründung stellt unmissverständlich fest, dass der Bund künftig nur noch im Bereich der außerschulischen beruflichen Bildung und Weiterbildung, Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse Finanzhilfen geben darf. Neue Investitionsprogramme für den Bereich der kulturellen Bildung, den Kulturbereich im engeren Sinne oder auch zum Beispiel zur Digitalisierung von Kulturgut könnten nicht mehr auf die Verfassung gestützt werden und würden haushälterisch kaum mehr durchzusetzen sein. Da mit der Föderalismusreform eine Grundgesetzänderung geplant ist, die zumin-dest mittelfristig Bestand haben soll, wird die geplante Änderung des bisherigen Artikels 104a des Grundgesetzes eine künftige enge Fessel für den Bund in Fragen der Kultur- oder Bildungsförderung bedeuten.

Was die Kulturförderung des Bundes betrifft, so wird in der Gesetzesbegründung zuerst festgehalten, dass die bisherige Kulturförderung des Bundes unberührt bleibt. Das bedeutet einen Bestandsschutz für die bestehende Förderung. Ein Fallstrick ist allerdings der ausdrückliche Verweis auf das so genannte Eckpunktepapier zur Systematisierung der Kulturförderung von Bund und Ländern. Dieses Eckpunktepapier wurde im Zuge der geplanten Fusion der Kulturstiftung des Bundes und der Kulturstiftung der Länder in der letzten Legislaturperiode vorgelegt. Hierin wird unter anderem beschrieben, unter welchen Bedingungen der Bund neue Förderungen aufnehmen darf. Die bestehende Kulturförderung des Bundes wird zwar in verschiedene Körbe – streitige und unstreitige – aufgeteilt.

Anzeigepflicht für Bund?

Es wird zugleich festgehalten, dass auch die streitigen Förderungen erhalten bleiben sollen. Es gilt also auch hier der Bestandsschutz. Neue Projekte sollte der Bund laut Eckpunktepapier erst nach einer Konsultation mit den Ländern aufnehmen. Der Bund sollte den Ländern anzeigen, was er fördern will und die Länder sollten die Gelegenheit erhalten, gegen diese Förderung Einspruch zu erheben. Unklar war, ob es reichen sollte, wenn ein Land Einspruch erhebt, ob es drei oder ein Drittel sein müssten. Zugleich war die Gleichbehandlung vergleichbarer Förderfälle in allen Ländern, die Festlegung von einheitlichen Förderquoten für einzelne Förderbe reiche, einheitliche Sitzlandquoten einzelner Förderbereiche und Festlegungen von Mindestbeträgen für Förderquoten vorgesehen. Man muss es sich so richtig auf der Zunge zergehen lassen, der Bund sollte künftig die Gemeinschaft der Länder fragen, wenn in einem Land eine Kulturinstitution oder ein Kulturprojekt aus Bundesmitteln gefördertwerden soll. Die Bedingungen der Länder waren für den Bund unannehmbar, weshalb das Eckpunktepapier nicht verabschiedet wurde.

Jetzt eine solche nicht akzeptierte Vereinbarung in die Begründung eines Grundgesetzartikels zu schreiben, muss mehr als Verwunderung auslösen. Diese Gesetzesbegründung scheint mit der heißen Nadel gestrickt zu sein und muss mit Blick auf die weitreichende Bedeutung, die eine Grundgesetzbegründung hat, dringend überdacht werden. Verlierer der Föderalismusreform werden voraussichtlich die kleineren und finanzschwächeren Länder sein, sie müssen neue Aufgaben schultern und es ist ungewiss, ob sie dafür personell und finanziell gerüstet sind. Es ist daher nur schwer nachzuvollziehen, dass bis auf Mecklenburg-Vorpommern, das sich bei der Abstimmung am 10. März dieses Jahres enthielt, die kleineren und finanzschwachen Länder zugestimmt haben. Im Mai beginnen die Beratungen im Rechtsausschuss des Deutschen Bundestags, der Rechtsausschuss des Bundesrates wird dabei beteiligt werden und es bleibt abzuwarten, wie die eingeladenen Experten aus der Wissenschaft und den Verbänden den Vorschlag zur Föderalismusreform beurteilen werden. Der Deutsche Kulturrat wird bei der Anhörung des Rechtsausschusses zum Kulturbereich gehört werden und seine kritische Position zur geplanten Föderalismusreform dort vortragen.

Quelle und Kontaktadresse:
Deutscher Kulturrat Olaf Zimmermann, Geschäftsführer Chausseestr. 103, 10115 Berlin Telefon: (030) 24728014, Telefax: (030) 24721245

(bl)