Gemeinnützige Verbände auf dem steuerlichen Prüfstand

Wozu überhaupt Gemeinnützigkeit?

In den Mittelpunkt seiner Überlegungen stellt der Beirat die Frage, wodurch Steuervorteile für gemeinnützige Verbände (und darüber hinaus alle Formen gemeinnütziger, mildtätiger und kirchlicher Körperschaften) politisch überhaupt gerechtfertigt sein können. Der Beirat argumentiert hier volkswirtschaftlich mit der These, dass steuerbegünstigte Zwecke im Kern nur solche Fälle erfassen dürfen, „in denen sog. Kollektivgüter privat bereitgestellt werden, d.h. Güter, bei denen die Mitnutzung durch Dritte nicht ausgeschlossen werden kann und dies auch nicht wünschenswert wäre, da die Mitnutzung von Dritten keine zusätzlichen Kosten verursacht“.

Grundsätzlich sei es originäre Aufgabe des Staates, das Angebot an Kollektivgütern sicherzustellen. Soweit Private aktiv würden, sollte ihnen aber im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip gleichsam das Initiativrecht zustehen, und der Staat sollte sich auf eine unterstützende Rolle beschränken.

„Die allokationspolitische Rechtfertigung für die Gewährung steuerlicher Vergünstigungen resultiert dann aus der Einsicht, dass ohne jede staatliche Förderung Kollektivgüter privat nicht in ausreichendem Umfang bereitgestellt würden. Dieser Einschätzung liegt die Annahme zugrunde, dass die Privaten bei der Bereitstellung von Kollektivgütern den positiven Nutzen, den sie für Dritte erzeugen, vernachlässigen oder nicht hinreichend in ihren Entscheidungen berücksichtigen. Die Gewährung steuerlicher Vergünstigungen lässt sich folglich allokationspolitisch mit dem Wunsch rechtfertigen, eine mangelnde Internalisierung externer Nutzenstiftung zu überwinden“.

Was bedeutet das praktisch?

Führungskräfte gemeinnütziger Verbände und Steuerjuristen dürften diesem hochtheoretischen Ansatz des professoralen Beirats zunächst einigermaßen ratlos gegenüberstehen. Was gemeint sein könnte, ergibt sich zumindest ansatzweise aus der Bemerkung des Beirats, eine zu weitgehende steuerliche Privilegierung sei problematisch, weil sie den Wettbewerb in Bereichen behindere, in denen er eigentlich gestärkt werden solle. Der Wettbewerb werde nicht gefördert, sondern massiv behindert, wenn einzelne Anbieter abgabenrechtliche Privilegien genießen, von denen andere ausgeschlossen sind. Als Beispiel nennt der Beirat das Wohlfahrtswesen. Dort gebe es keinen funktionierenden Wettbewerb und Anzeichen für mangelndes Kostenbewusstsein.

Im Ergebnis dürfte das Gutachten so zu verstehen sein, dass der Beirat dem Wettbewerbsgedanken unbedingten Vorrang einräumt mit der Folge, dass die von privaten Einrichtungen ausgeübten wirtschaftlichen Tätigkeiten grundsätzlich keine steuerlichen Vorteile wegen Gemeinnützigkeit mehr genießen dürfen.

Damit zeigt der Beirat einen grundsätzlichen Dissens zwischen Politik einerseits und Wissenschaft andererseits auf: Während die Politik die zentrale Rechtfertigung der Gemeinnützigkeit in der Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements, einer Entlastung des Staates und in einer Belebung der Demokratie sieht, geht der Beirat die Frage unter ordnungs- und speziell allokationspolitischen Aspekten an. Er stellt die Frage in den Mittelpunkt: Wie ist ein volkswirtschaftlicher Bereich mit der Funktion und der Bedeutung des Dritten Sektors („reife Dienstleistungsgesellschaft“) abgabenrechtlich zu ordnen, um den Herausforderungen der Zukunft zu genügen?

Es liegt auf der Hand, dass diese völlig unterschiedlichen Denkansätze in der gesetzgeberischen Praxis hart aufeinander prallen werden und die gesetzgeberischen Vorschläge des Beirats in ihrer Gesamtheit kaum Realisierungschancen haben dürften.

Die Thesen des Wissenschaftlichen Beirats im Einzelnen

Ein großer Teil des Gutachtens besteht in der Entwicklung von Thesen, die im Einzelnen — mehr oder weniger ausführlich — begründet werden. Der Beirat stellt folgende Thesen auf (in der Reihenfolge ihrer Entwicklung):

• Ein Verein ist nur dann gemeinnützig, wenn er Aufgaben übernimmt, die ansonsten von der öffentlichen Hand erfüllt werden müssten (Gutachten Seite 18).

• Die Erhebung von Entgelten verträgt sich nicht mit einer staatlichen Förderung wegen Gemeinnützigkeit (Gutachten Seite 18). Die Erhebung von Entgelten, die zu einer Nutzung von Anlagen, Leistungen oder Ähnlichem berechtigen — und sei es nur zu einer potenziellen Nutzung — schließt Gemeinnützigkeit grundsätzlich aus (Gutachten Seite 19).

• Schon die Möglichkeit einer kostendeckenden Finanzierung über Nutzungsentgelte ist für die Anerkennung der Gemeinnützigkeit schädlich (Gutachten Seite 19).

• Organisationen, die reine Partikularinteressen vertreten (zum Beispiel private Interessenvertretung), sind nicht als gemeinnützig förderwürdig (Gutachten Seite 22).

• Spenden sollten grundsätzlich von der Steuerschuld (statt von der Bemessungsgrundlage) abzuziehen sein (Gutachten Seite 25).

• Über die Verausgabung gespendeter Mittel sollte öffentlich Rechenschaft gelegt werden (Gutachten Seite 26).

• Die Kosten für die Einwerbung von Spenden sollten auf 20 bis 25 Prozent der Spenden begrenzt werden (Gutachten Seite 26).

• Umsatzsteuerliche Privilegien sind als Fördermittel ungeeignet (Gutachten Seite 28).

• Die körperschaftliche Privilegierung wirtschaftlicher Geschäftsbetriebe ist kein sachgerechtes Förderinstrument (Gutachten Seite 28).

• Erträge aus dem Vermögen sollten grundsätzlich von der Körperschaftsteuer befreit bleiben (Gutachten Seite 28).

• Grundsätzlich muss zwischen Förderungswürdigkeit und Förderungsbedürftigkeit unterschieden werden (Gutachten Seite 29).

• Nur wenn der Nutzen der Allgemeinheit die Kosten der Förderung übersteigt, ist die Förderung zu rechtfertigen (Gutachten Seite 29).

• Tätigkeiten, von denen lediglich die Mitglieder eines Klubs oder Vereins profitieren, dienen nicht im strengen Sinn der Allgemeinheit, so dass eine steuerliche Vergünstigung wegen Gemeinnützigkeit nicht gerechtfertigt ist (Gutachten Seite 32).

• Ob Sport allgemein als förderungswürdige gemeinnützige Tätigkeit angesehen werden kann, ist zweifelhaft. Die Meinungen des Beirats waren gespalten (Gutachten Seite 33 f.). Jugendsport soll gemeinnützig sein.

• Selbstlosigkeit ist bereits dann zu verneinen, wenn kostendeckende Erlöse erwirtschaftet werden (Gutachten Seite 36).

• Wirtschaftliche Geschäftsbetriebe verdienen keine steuerliche Privilegierung; das gilt auch für die wirtschaftliche Betätigung von Vereinen (Gutachten Seite 36 f.).

• Eine Ausnahme sollte lediglich für wirtschaftliche Geschäftsbetriebe mildtätiger Vereine gelten (vgl. Gutachten, Seite 38).

• Steuerliche Vergünstigungen für Zweckbetriebe sind nicht gerechtfertigt (Gutachten Seite 37).

• Die gesetzliche Fiktion, dass Krankenhäuser und Einrichtungen der Wohlfahrtspflege unter bestimmten Voraussetzungen als steuerbegünstigte Zweckbetriebe behandelt werden, führt zu ungerechtfertigten Steuervorteilen (Gutachten Seite 37).

• Die Beschränkung der Steuerbegünstigung auf inländische Körperschaften ist europarechtlich zweifelhaft (Gutachten Seite 39).

• Die Befreiung von der Erbschaft- und Schenkungsteuer ist fragwürdig (Gutachten Seite 39).

• Die Befreiung von Gewerbe- und Grundsteuer ist nicht gerechtfertigt (Gutachten Seite 40).

• Die umsatzsteuerliche Förderung gemeinnütziger Körperschaften ist schon vom Ansatz her verfehlt (Gutachten Seite 42).

• Die gemeinschaftsrechtlich verankerte umsatzsteuerliche Privilegierung des Sports ist „wenig überzeugend“; Deutschland sollte bei der EU die Aufhebung der entsprechenden Vorschrift verlangen (Gutachten Seite 44).

• Das einkommensteuerliche „Übungsleiter-Privileg“ ist nicht gerechtfertigt (Gutachten Seite 46).

• Der Spendenabzug ist viel zu großzügig. Spenden sollten nur abzugsfähig sein, wenn die Verwendung der Spenden offen gelegt und extern geprüft wird. Für Spendenbeschaffungskosten sollte eine Höchstgrenze eingeführt werden (Gutachten Seite 48).

Die Empfehlungen des Beirats

Das Gutachten des Beirats schließt mit einer Liste von Empfehlungen. Diese beruhen auf der Prämisse, dass private Lösungen gegenüber staatlichen Lösungen vorzuziehen seien. Der Staat solle nur aktiv werden, wenn bei privaten Lösungen nachweislich klare Defizite bestünden. Eine Gemeinnützigkeit komme daher nur Einrichtungen zu, die Aufgaben wahrnehmen, die anderenfalls dem Staat zufielen. Die Empfehlungen des Beirats lauten im Wesentlichen:

1. In der Abgabenordnung soll

• künftig zwischen gemeinnützigen und steuerbegünstigten gemeinnützigen Körperschaften unterschieden werden.

• die selbstlose Förderung der Allgemeinheit klarer als bisher als Kernvoraussetzung genannt werden. Der bisherige Beispielskatalog sollte gestrichen werden.

• geregelt werden, dass keine Steuervergünstigung gewährt wird, wenn die Körperschaft Leistungen erbringt, die ein wirtschaftlicher Geschäftsbetrieb ebenfalls erbringen könnte.

• die Definition mildtätiger Zwecke enger gefasst und auf die Unterstützung von Personen beschränkt werden, die bei der Bestreitung des Lebensunterhalts auf fremde Hilfe angewiesen sind.

• die steuerliche Privilegierung wirtschaftlicher Geschäftsbetriebe und Zweckbetriebe — einschließlich des Sports — gestrichen werden. Begünstigt soll nur noch der Jugendsport sein.

• ein zentralisiertes Verfahren zur Anerkennung steuerbegünstigter gemeinnütziger Zwecke eingeführt werden. Die Anerkennung soll öffentlich bekannt gegeben und in einem Register festgehalten werden.

• eine Regelung eingeführt werden, „die für die Geltendmachung eines Anspruchs auf Steuervergünstigungen wegen Gemeinnützigkeit die Glaubhaftmachung der Bedeutsamkeit der externen Nutzenstiftung verlangt“.

• eine Verpflichtung zur externen Prüfung und öffentlichen Rechnungsprüfung nach dem Vorbild des Parteiengesetzes einführen.

2. Im Körperschaftsteuergesetz soll

• die Steuerbefreiung eingeschränkt werden (Begrenzung auf Einkünfte aus Vermögensverwaltung).

• für „geringfügige wirtschaftliche Tätigkeiten“ eine Freigrenze nach dem Vorbild der umsatzsteuerlichen Kleinunternehmer-Regelung eingeführt werden.

• die Befreiung auf beschränkt Steuerpflichtige (auslandsansässige Körperschaften) ausgedehnt werden.

3. Im Einkommensteuergesetz soll der Spendenabzug

• für Mitgliedsbeiträge und Aufwandsspenden abgeschafft werden.

• nur für besonders förderungswürdige steuerbegünstigte Zwecke möglich sein.

• ausgeschlossen sein, wenn die Spende von der Namensnennung des Spenders abhängig gemacht wird.

• nur möglich sein, wenn die Verwendung offen gelegt und extern geprüft wird.

• nur möglich sein, wenn die Spen-denbeschaffungskosten nachweislich nicht höher als 25 Prozent der Spendeneinnahmen betragen.

4. Im Umsatzsteuergesetz

• sollen Befreiungen nur noch objektiv für förderungswürdige Leistungen gelten. Subjektive Befreiungen für gemeinnützige Körperschaften sollen abgeschafft werden.

5. Im Gewerbe- und Grundsteuergesetz

• sollen die subjektiven Steuerbefreiungen bei der Verfolgung gemeinnütziger und mildtätiger Zwecke abgeschafft werden.

Welche Auswirkungen wird das Gutachten voraussichtlich haben?

Angesichts der vorgeschlagenen massiven Einschränkungen bei den steuerlichen Begünstigungen für gemeinnützige Körperschaften dürfte zu erwarten sein, dass die interessierte Öffentlichkeit den Vorschlägen des Beirats mit erheblicher Reserve begegnen wird. So erscheint etwa eine Abschaffung der steuerlichen Begünstigung des Sports politisch kaum durchsetzbar zu sein.

Die vorgeschlagenen Änderungen der Abgabenordnung erwecken einen sehr zwiespältigen Eindruck. Warum sollte in der Abgabenordnung künftig zwischen gemeinnützigen und steuerbegünstigten gemeinnützigen Zwecken unterschieden werden, wenn doch nur letztere Kategorie für Zwecke der Besteuerung relevant ist?

Was tragen die Vorschläge des Beirats zur Lösung der schwierigen Frage bei, was eine selbstlose Förderung der Allgemeinheit ist? Das Gutachten wiederholt nur die — zugegebenermaßen — reichlich schwammige Formulierung des gegenwärtig geltenden Gesetzes und will diese noch um den Beispielskatalog kürzen. Was wäre dadurch gewonnen?

Dass die Definition der „Allgemeinheit“ schwierig ist, ist allen Beteiligten schon lange bekannt. So wird beispielsweise die bisher allgemein vertretene Beschränkung der „Allgemeinheit“ auf das Inland in einem bereits beim EuGH anhängigen Verfahren voraussichtlich keine Gnade finden. Auch wird mit einiger Berechtigung die Frage aufgeworfen, ob der Modellflug oder der Amateurfunk tatsächlich der Allgemeinheit dienen (so die geltende Gesetzesregelung). Auch wird die gegenwärtig anerkannte Gemeinnützigkeit von Karneval, Fasching und Co. außerhalb der Hochburgen des Frohsinns möglicherweise nicht recht einleuchten. Aber bei der entscheidenden Frage, wie die förderwürdige „Allgemeinheit“ von der Förderung bestimmter, zahlenmäßig begrenzter Personenkreise abzugrenzen ist, bringt das Gutachten keine neuen Erhellungen.

Bei zusammenhängender Lektüre des Gutachtens stellt sich der Eindruck ein, dass der Beirat sich im Wesentlichen als Hüter des Wettbewerbs versteht, der den „funktionierenden Wettbewerb unter den Leistungsanbietern“ in den Mittelpunkt seiner steuerlichen Überlegungen stellt.

Dagegen ist im Prinzip nichts einzuwenden. Steuerliche Vergünstigungen sollen nur in den Fällen gewährt werden, „bei denen echte Kollektivgüter privat bereitgestellt werden“. Das Gutachten nennt als Beispiele die Förderung des demokratischen Staatswesens, die Pflege des kulturellen Erbes sowie die Förderung des Umweltschutzes, der Wissenschaft und der Bildung und Erziehung. Ausgeschlossen soll dagegen sein das Gesundheitswesen, der Sport (mit Ausnahme des Jugendsports) und grundsätzlich auch die Betätigung im Sozialbereich, soweit nicht die Mildtätigkeit im Vordergrund steht. Damit würden in Zukunft weite Bereiche der Gemeinnützigkeit wegbrechen. Welchen Widerhall dies in Wählerkreisen finden wird, lässt sich leicht vorhersehen.

Für wirtschaftliche Betätigungen steuerbegünstigter Körperschaften fordert der Wissenschaftliche Beirat grundsätzlich die volle Besteuerung. Unter dem Wettbewerbsaspekt ist diese Forderung konsequent. Lediglich bei der Besteuerung der Vermögenseinkünfte — im Wesentlichen also Zins- und Mieteinnahmen — macht der Beirat eine Ausnahme.

Die vorgeschlagene Abschaffung steuerlicher Vergünstigungen dürfte bei vielen gemeinnützigen Körperschaften die Existenzfrage aufwerfen. Besonders den großen Sozialverbänden macht der Wissenschaftliche Beirat den Vorwurf, nicht kostenbewusst zu arbeiten. Die somit eingeforderte Rationalisierung dürfte sich dann in erster Linie auf dem Personalkostensektor auswirken. Die beschäftigungspolitischen Konsequenzen scheint der Beirat nicht bedacht zu haben.

Einigermaßen verwirrend sind die Vorschläge zur zentralisierten Anerkennung steuerbegünstigter gemeinnütziger Zwecke. Eine dezentrale Anerkennung durch die Finanzämter sei abzulehnen, weil sie die Gleichmäßigkeit der Rechtsanwendung nicht hinreichend gewährleiste. Wäre es da nicht sinnvoller, die gemeinnützigen Zwecke — wie bisher — in der Abgabenordnung zwecks einheitlicher Rechtsanwendung exemplarisch zu regeln und nur etwaige Zweifelsfälle auf Bundesebene einheitlich zu entscheiden?

Unklar ist auch, ob sich die vorgeschlagene Veröffentlichung der Anerkennung in einem öffentlichen Register auf die gemeinnützigen Zwecke oder auf die anerkannten Körperschaften beziehen soll. Die Notwendigkeit eines zentralisierten Anerkennungsverfahrens und einer Registerveröffentlichung wird jedenfalls in dem Gutachten nicht näher begründet. Ist es wirklich sinnvoll, eine neue Anerkennungsbürokratie zu schaffen?

Schließlich stimmen die Vorschläge für eine Einschränkung des Spendenrechts bedenklich. Unerfindlich bleibt, warum Aufwandsspenden künftig nicht mehr möglich sein sollen. Die für den Spendenabzug weiter geforderten Voraussetzungen (Offenlegung der Verwendung, externe Prüfung und 25-Prozent-Begrenzung der „Spendenbeschaffungskosten“) werfen weitere verfahrensmäßige und inhaltliche Fragen auf. Was sind „Spendenbeschaffungskosten“? Wie ist bei der Einkommensteuerveranlagung des Spenders zu verfahren, wenn die Prüfung beim Spendenempfänger noch nicht abgeschlossen ist? Ist die Prüfung durch einen externen Prüfer für die Finanzverwaltung bindend? Oder soll eine (permanente) Prüfung durch die Finanzämter erfolgen?

Geradezu naiv mutet schließlich die Forderung des Wissenschaftlichen Beirats an, Deutschland solle bei der EU auf eine Abschaffung von Umsatzsteuerbefreiungen für bestimmte Dienstleistungen drängen, die im gemeinnützigen Bereich vorkommen können. Auch dem Beirat dürfte doch nicht entgangen sein, dass für steuerliche Beschlüsse in Brüssel Einstimmigkeit erforderlich ist und die anderen EU-Staaten die Problematik vermutlich völlig anders sehen.

Insgesamt ist dem Gutachten das Schicksal so vieler anderer Gutachten wissenschaftlicher Beiräte zu wünschen: Ein achtenswerter Beitrag, dessen Wirkung sich im Wesentlichen auf zahllose Folgeaufsätze in der einschlägigen Fachliteratur beschränkt.