Trotz der zunehmenden Bedeutung der Entscheidungen, die auf der Ebene der Europäischen Union getroffen werden, ist die Art und Weise der Entscheidungsfindung, sind die Verfahren, nach denen Entscheidungen getroffen werden, auch in Deutschland oft nicht besonders geläufig. Die Kenntnis der europäischen Szenerie ist aber eine Grundvoraussetzung, um solche Entscheidungen beeinflussen und die Möglichkeiten voll ausschöpfen zu können, die Europa bietet.
Der weit verbreitete Mangel an Kenntnissen fängt schon bei den wichtigsten Institutionen der Europäischen Union an. Für unsere Zwecke am wichtigsten sind das Europäische Parlament, der Ministerrat und die Europäische Kommission. Die Europäische Kommission ist die Exekutive der EU, sie hat Aufgaben, die in den Mitgliedsstaaten der Regierung und Verwaltung zugewiesen wären. Sie ist die „Hüterin der Verträge“, wacht also über die Einhaltung der europäischen Verträge durch Mitgliedsstaaten und Unternehmen. Sie setzt als Verwaltung die beschlossenen Politikziele um und trägt durch geeignete Initiativen zur Erreichung der Vertragsziele, insbesondere der Integration der Volkswirtschaften der Mitgliedsstaaten bei.
Das Initiativmonopol der EU-Kommission
Dabei hat die Kommission ein Initiativmonopol zur Vorlage von Entwürfen für Rechtsakte. Dieses Initiativmonopol, das es in dieser Weise in den Mitgliedsstaaten nicht gibt, ist entscheidend: Ohne eine Initiative der Kommission findet Gesetzgebung in Europa nicht statt. Davon gibt es nur Ausnahmen im Bereich der sogenannten dritten Säule, also der Zusammenarbeit im Bereich von Polizei und Justiz. Das Initiativmonopol ist in der Praxis allerdings relativiert, weil die Kommission meistens auf Anregungen von Ministerrat und Europäischem Parlament reagiert, bestimmte Initiativen zu ergreifen.
Die Unklarheit in der Öffentlichkeit über die Rolle der Kommission kann auch mit dem Wort Kommission zu tun haben. Im deutschen Sprachgebrauch sind damit meist ad-hoc Kommissionen mit wenigen Mitgliedern, wie z.B. Enquête-Kommissionen gemeint. Bei der Kommission handelt es sich jedoch um eine ständige Behörde mit zwanzig für jeweils fünf Jahre ernannten Mitgliedern und einem Verwaltungsunterbau von ca. 20.000 Bediensteten.
Europäisches Parlament und Rat
Die beiden anderen für die Zwecke unseres Vortrags wichtigen Institutionen sind das Europäische Parlament und der Ministerrat. Während sich jeder vorstellen kann, was es mit dem Europäischen Parlament auf sich hat, gibt es auch beim Ministerrat immer wieder Unklarheit. Wenn man vom „Rat“ spricht, meint man den Ministerrat, der jeweils fachspezifisch, also z.B. als Rat der Industrieminister oder Rat der Agrarminister etc. zusammentritt. Daneben gibt es den sogenannten Europäischen Rat, also den Rat der Staats- und Regierungschefs. Die Präsidentschaft des Rats wechselt halbjährlich, zur Zeit wird sie von der deutschen Regierung ausgeübt.
Das Mitentscheidungsverfahren
Wie sehen nun die Entscheidungsverfahren der EU bei der Gesetzgebung aus? Diese sind in der Tat kompliziert, und ich möchte Sie auch nicht mit allen Details belasten. Die wesentlichen Verfahrensarten sind das Mitentscheidungsverfahren, das Verfahren der Zusammenarbeit und das Zustimmungsverfahren. Nach dem erst kürzlich in Kraft getretenen Vertrag von Amsterdam ist die Verfahrensart der Mitentscheidung die wichtigste geworden. Sie gilt jetzt für Regelungen zum Binnenmarkt, das Gesundheitswesen, die Bildung, das Rahmenprogramm für Forschung und Technologie, die Umweltaktionsprogramme, Fragen der Freizügigkeit und des Niederlassungsrechts, und seit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages auch unter anderem für die Verkehrspolitik, die Beschäftigungspolitik und, ganz wichtig, die Durchführungsbeschlüsse zu den Strukturfonds.
Das Verfahren der Mitentscheidung ist im einzelnen sehr kompliziert, wesentlich ist aber, daß auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission Parlament und Rat zustimmen müssen. Das Mitentscheidungsverfahren, das erst mit dem Vertrag von Maastricht von 1992 eingeführt wurde, stellt eine wesentliche Ausweitung der Rechte des Europäischen Parlaments dar, während vorher der Rat praktisch alleine die gesetzgebende Instanz war. Nur im, allerdings sehr wichtigen, Bereich der Agrarpolitik hat der Rat nach wie vor immer noch alleine das letzte Wort.
EU-Kommission als Wettbewerbsbehörde
Was ich zu den Entscheidungsverfahren gesagt habe, gilt natürlich nur für die Gesetzgebung. Dort wo die Kommission im Einzelfall die Einhaltung der Verträge überwacht, wo sie also quasi als Verwaltungsbehörde tätig wird, zum Beispiel im Bereich Wettbewerbsrecht, gelten natürlich ganz andere Verfahren. Im Wettbewerbsrecht ist die Kommission alleine zuständig. Das Verfahren läuft hier so, daß Unternehmen entweder bei der Kommission wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen oder Fusionen zur Genehmigung anmelden, oder die Kommission aufgrund von Beschwerden von Konkurrenten tätig wird.
Diese Konkurrenten müssen dann behaupten, daß ein bestimmtes Unternehmen zum Beispiel gegen das Kartellverbot des Artikels 81 des Vertrages verstoßen hat, oder eine Fusion zu einer marktbeherrschenden Stellung führen würde. Die Entscheidung der Kommission über Untersagung oder Genehmigung kann dann von dem betroffenen Unternehmen vor dem Europäischen Gerichtshof angefochten werden.
Das Vertragsverletzungsverfahren
Auch gegen Mitgliedsstaaten kann die Kommission in Fällen der Verletzung des Vertrages, zum Beispiel von Umweltrichtlinien oder Binnenmarktbestimmungen, ein sogenanntes Vertragsverletzungsverfahren durchführen. So können andere Mitgliedsstaaten oder auch andere Einzelpersonen einen Mitgliedsstaat sozusagen „anzeigen“. Der betroffene Mitgliedsstaat wird in diesem Falle aufgefordert, Auskunft über den Sachverhalt und seine Handlungen zu geben. Befriedigt die Antwort nicht, so fordert die Kommission den Rat mittels einer begründeten Stellungnahme, die einer Rüge gleichkommt, zu vertragsmässigem Handeln auf. Fruchtet auch das nicht, so kann die Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof Klage gegen den Mitgliedsstaat erheben.
Struktur und Arbeitsweise der EU-Kommission
Sehen wir uns die Europäische Kommission etwas näher an, die ja, wie gesagt, sowohl bei der Initiierung eines Gesetzgebungsverfahrens, wie auch bei der Ahndung von Vertragsverletzungen eine wichtige Rolle spielt. Sie ist auch bei der Detailausführung von Förderprogrammen, und damit auch bei der Vergabe von Subventionen und Förderungen von grosser Bedeutung für Interessenvertreter.
Die eigentliche Kommission besteht nur aus 20 Mitgliedern, je zwei von den großen und je einer von den kleinen Mitgliedsstaaten entsandt werden. Jedes Kommissionsmitglied hat einen bestimmten Aufgabenbereich, und wird von einem persönlichen Beraterstab, dem sogenannten Kabinett, unterstützt. Der Verwaltungsunterbau der Kommission sind die sogenannten Generaldirektionen. In ihnen arbeiten derzeit etwa 19.000 Beschäftigte. Wenn man bedenkt, daß die Kommission ein Budget von 170 Milliarden DM verwaltet, und für 350 Millionen Unionsbürger zuständig ist, und daß allein die Stadtverwaltung von Berlin schon 170000 Beschäftigte hat, ist die Zahl nicht übermässig groß.
Besonders wichtige Generaldirektionen für Interessenvertreter von Unternehmen sind die Generaldirektion XVI, wo die Strukturmittel verwaltet werden, die GD IV, die das Wettbewerbsrecht anwendet, die GD III, die für die Industrie zuständig ist, und die GD XII, die die Forschungsprogramme verwaltet. Die Generaldirektionen haben im Grunde immer denselben Aufbau. An der Spitze steht ein Generaldirektor, der einen oder mehrere Stellvertreter unter sich hat. Die nächste Hierarchiestufe ist der Direktor, dann schließlich kommen die Abteilungsleiter. Die gesamte Kommission ist also letztlich in Abteilungen oder Referate aufgeteilt. Beide Begriffe bedeuten im Gegensatz zur Deutschen Verwaltung in der Kommission dasselbe.
Kommission und Lobbying
Ich erwähne diese Struktur deshalb so ausführlich, weil die allererste Aufgabe des Lobbyisten darin besteht, herauszufinden, in welcher Abteilung sein Problem bearbeitet wird. Da die Abteilungen relativ klein sind, oft nur aus fünf höheren Beamten als Sachbearbeitern bzw. Referenten besteht, braucht der Interessenvertreter also nur herauszufinden, welcher Beamte sich mit seiner Sache befaßt. Die Schwierigkeit besteht allerdings darin, daß sich die Organisationsstruktur der Kommission oft ändert. Übernimmt nach Ablauf von fünf Jahren, oder wie jetzt nach einem Rücktritt der Kommission, ein neues Kommissarskollegium das Amt, so werden nicht selten selbst Generaldirektionen neu strukturiert. Dies ist in den letzten Jahren vor allem im Bereich der für die Außenpolitik zuständigen Dienststellen geschehen. Auch innerhalb von Generaldirektionen kommt es oft zu Änderungen bei der Struktur von Direktionen und Abteilungen. Auch andere Ereignisse wie die Aufnahme neuer Mitgliedsstaaten führen regelmäßig zu Änderungen, weil diese Mitgliedsstaaten natürlich auch personell vertreten sein wollen. Der neue Kommissionspräsident Prodi hat bereits eine erhebliche Umstrukturierung der Kommission angekündigt.
Von der Schwierigkeit der Strukturänderungen einmal abgesehen, braucht also der Lobbyist im Organisationsplan der Kommission nur die richtige Abteilung zu finden. Ich werde nachher noch sagen, wie man sich den Organisationsplan besorgen kann. Hat man sich den Organisationsplan einmal besorgt, so kann man zum Beispiel den Abteilungsleiter anrufen bzw. seine Sekretärin, und nach dem zuständigen höheren Beamten fragen.
Für jedes Gesetzgebungsvorhaben, jedes Förderprogramm, jeden Wettbewerbsfall ist wegen der dünnen Personaldecke in der Regel nur ein oder sind maximal zwei höhere Beamte zuständig. Im Gegensatz zu dem Bild von weltfremden arroganten und bürgerfernen Bürokraten, das manchmal gerade in der deutschen Öffentlichkeit gezeichnet wird, wird man bei der Kontaktaufnahme mit dem zuständigen Beamten in der Regel feststellen, daß diese durchaus bereit sind, auch Detailfragen zu beantworten, jedenfalls wenn der Stand eines Verfahrens und Vertraulichkeitsregeln wie etwa im Wettbewerbsbereich zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen dies zulassen.
Die Kommission ist eine offene Behörde
Von Kennern wird allgemein anerkannt, daß Kommissionsbeamte in der Regel zugänglicher sind als zum Beispiel Beamte in deutschen Verwaltungen. Natürlich ist es günstig, wenn man gewisse Fremdsprachenkenntnisse hat. Zwar ist Deutsch eine der drei Arbeitssprachen, aber der interne Dienstverkehr erfolgt meistens auf englisch oder französisch. Dies liegt nicht etwa an einer Diskriminierung des Deutschen, sondern daran, daß die meisten nichtdeutschen Beamten, entsprechend der vorherrschenden Sprachenausbildung in ihren jeweiligen Herkunftsländern, kein Deutsch können. Jeder Kommissionsbeamte spricht aber zumindest Englisch. Französisch sprechen die allermeisten, schon weil sie ja im frankophonen Brüssel leben. Wenn Sie mit Ihrem Englisch nicht weiterkommen, können sie versuchen, einen deutschsprachigen Beamten in der Abteilung ausfindig zu machen, der Ihnen zunächst einmal weiterhilft.
Auf diese Weise können Sie den Stand eines Verfahrens herausfinden und möglicherweise auch, wer außer dem sachbearbeitenden Beamten noch mit der Sache befaßt ist. Grundsätzlich gilt: je wichtiger eine Sache ist, desto mehr Hierarchiestufen werden mit ihr befaßt. Deshalb ist es so wichtig, die über dem Referenten angesiedelte Hierarchie, also Abteilungsleiter, Direktor, Generaldirektor, Kommissar, zu kennen. Bei Gesetzentwürfen von einiger Bedeutung werden immer höhere Hierarchiestufen eingeschaltet sein, aber auch hier ist es wichtig, schon im Stadium der Entwurfsformulierung auf der Ebene der Abteilung zu wissen, wer sich mit der Sache befaßt. Es geht nichts über persönliche Kontakte, und nur so können Sie ja auch herausfinden, in welchem Stadium sich eine Sache befindet und welche Interventionsmöglichkeiten es noch gibt.
Bei wichtigen Entwürfen oder solchen, die den Themenbereich mehrerer Generaldirektionen betrifft, kann es auch durchaus sein, daß neben der federführenden Generaldirektion auch noch andere Generaldirektionen befasst werden. Dadurch wird natürlich die Lobbyarbeit komplizierter.
Die Rolle der Kabinette
Hat die Generaldirektion, möglicherweise nach Konsulation anderer Generaldirektionen, einen Entwurf erarbeitet, so muß bei Gesetzesvorhaben und bei Vertragsverletzungs bzw. Wettbewerbsverfahren die Kommission als Kollegium diesen Entwurf verabschieden. Hier erhalten nun die Beratergremien der Kommissare, die sogenannten Kabinette, eine entscheidende Bedeutung. Diese Gruppe von Beamten, die das besondere Vertrauen der Kommissare genießen, ist eine Konstruktion aus der französischen Verwaltungstradition, zu dem es in deutschen Ministerien keine Entsprechung gibt. Sie dienen zur Vorbereitung der politischen Entscheidungen und als Bindeglied zwischen Kommissaren und Generaldirektionen.
Jeder Kommissar hat einen Kabinettschef und fünf weitere Kabinettsmitglieder, die wiederum verschiedene Ressorts bearbeiten. Alle Bereiche der Kommissionstätigkeit müssen von den Kabinettsmitgliedern abgedeckt werden, weil die Kommission ja auch in der Regel als Kollegium entscheidet. Sie finden also einen Wettbewerbsexperten im Kabinett des Agrarkommissars, weil auch Wettbewerbsentscheidungen vom ganzen Kollegium getroffen werden, und deshalb auch der Agrarkommissar darüber informiert werden muß. Auch hier ist es also für Interessenvertreter wieder wichtig, zu wissen, welches Kabinettsmitglied sich in den jeweiligen Kabinetten mit einer bestimmten Sache befaßt.
Die Runde der Kabinetts-Chefs
Vorlagen eines Kommissars an das Kollegium werden vor der eigentlichen Kommissionssitzung in der Sitzung der Kabinettschefs erörtert. Diese Runde arbeitet die streitigen und unstreitigen Punkte einer Vorlage heraus. Die unstreitigen Punkte werden dann von der Kommission gar nicht mehr diskutiert, sondern als sogenannte A-Punkte verabschiedet. Hier haben die Kabinette also eine wichtige Filterfunktion.
Auch bei den umstrittenen Punkten haben die Kabinette eine zentrale Bedeutung, denn ihre Aufgabe ist es, andere Kommissare von Vorlagen des eigenen Kommissars zu überzeugen, oder Alternativen und Kompromisse zu suchen.
Beschlüsse der Kommission
Hat dann die Kommission einen Vorschlag auf einer ihrer wöchentlichen Sitzungen verabschiedet, hängt der weitere Verlauf von der im Europäischen Vertrag vorgesehenen Verfahrensart ab. Bei dem bereits erwähnten Mitentscheidungsverfahren, das nach dem Amsterdamer Vertrag die häufigste Verfahrensart ist, werden der Rat und das Europäische Parlament mit der Sache befaßt. Nur bei Wettbewerbsangelegenheiten ist mit der Entscheidung der Kommission das Verfahren beendet, weil hier die Kommission die ausschließliche Zuständigkeit hat. Solche Entscheidungen können nur noch vor dem Europäischen Gerichtshof angefochten werden.
In allen anderen Angelegenheiten werden aber die Entscheidungen letztlich von Parlament und Rat getroffen. Beim Europäischen Parlament ist es für Interessenvertreter wichtig, zu wissen, welche der ständigen Ausschüsse sich mit einer Sache befassen, also z.B. Binnenmarktausschuß und Justizausschuß, und wer innerhalb der Ausschüsse Berichterstatter ist. Meist gibt es einen federführenden Ausschuß, und andere Ausschüsse werden beteiligt.
Die Ratssitzungen wiederum werden von dem Ausschuß der ständigen Vertreter der Mitgliedsstaaten vorbereitet, in dem die Botschafter der Mitgliedsstaaten bei der EU vertreten sind. Es ist also für Interessenvertreter interessant, sich an die jeweiligen Referenten in der ständigen Vertretung der Bundesrepublik in Brüssel zu wenden. Dort gibt es auch wiederum Referenten für Landwirtschaft, Binnenmarkt, Umwelt etc.
Sie sehen also, es gibt bei jedem Gesetzesvorhaben eine Reihe von Ebenen, auf die Einfluß genommen werden kann.
Die Lobbyisten-Szene in Brüssel
Dieser Tatsache ist es auch zu verdanken, daß sich mittlerweile in Brüssel Hunderte von Interessenvertretern mit Büros niedergelassen haben. Zum einen sind das die Vertretungen der Branchen und Wirtschaftszweige, vom Verband der Automobilindustrie bis zur Bundesarchitektenkammer. Die meisten Unternehmen werden von einem Verband auch in Brüssel vertreten sein, weil selbst kleine Verbände dort inzwischen vertreten sind. Außerdem sind auch die Spitzenverbände der Wirtschaft wie der Deutsche Industrie- und Handelstag und der Bundesverband der deutschen Industrie mit eigenen Büros vertreten. Sie stehen ihren Mitgliedsunternehmen mit Rat und Tat zur Seite. Inzwischen gibt es auch europäische Zusammenschlüsse wie die Europäische Arbeitgebervereinigung UNICE, die ebenfalls natürlich mit Büros in Brüssel vertreten sind. Je stärkere Mittel man mobilisiert, und je besser es gelingt, das gesamteuropäische Interesse für das eigene Anliegen zu wecken, desto größere Chancen hat man gerade bei wichtigeren Gesetzesvorhaben.
Lobby-Agenturen in Brüssel
Außer den Verbänden, die die Interessen ihrer Mitglieder vertreten, gibt es in Brüssel auch regelrechte Lobby-Büros, die gegen Bezahlung Unternehmen bei der Durchsetzung ihrer Interessen helfen. Diese Büros vertreten Unternehmen aus den unterschiedlichsten Wirtschaftsbereichen. An sie werden sich vor allem solche Unternehmen wenden, deren Anliegen mit einem Aufwand verfolgt werden muß, der vielleicht von den Verbandsvertretungen nicht in jedem Einzelfall erwartet werden kann, die ja alle ihre Mitglieder vertreten müssen.
Juristische Kanzleien
In Wettbewerbs-, Antidumping- und Binnenmarktangelegenheiten stehen auch eine Reihe von Anwaltskanzleien zur juristischen Interessenvertretung zur Verfügung. Diese Bereiche sind zum Teil schon so kompliziert, daß sie kaum ohne das entsprechende Spezialwissen bearbeitet werden können. Oft gehen solche Verfahren nach der Kommissionsentscheidung auch noch an den Europäischen Gerichtshof in Luxemburg, so daß eine Vertretung ohnehin nur durch Anwälte möglich ist. Inzwischen haben fast alle großen deutschen Wirtschaftskanzleien eigene Büros in Brüssel.
Wer hilft sonst noch?
Weitere Hilfestellungen sind auch durch staatliche deutsche Interessenvertretungen in Brüssel möglich. Das ist zum einen die ständige Vertretung der Bundesrepublik bei der Europäischen Union. Zum anderen sind inzwischen auch alle Bundesländer mit eigenen Vertretungen in Brüssel vertreten, an die Sie sich wenden können.
Euro-Info-Center
Zur Information über die EU und zur Anknüpfung von Kontakten gibt es auch in Deutschland eine Reihe von Institutionen. Hier sind in erster Linie zu nennen die Euro-Info-Center bei den Industrie und Handelskammern, die Sie zumindest in jeder Landeshauptstadt finden können. Außerdem gibt es Europareferenten bei den Landeswirtschaftsministerien. Nicht zuletzt steht Ihnen auch meine eigene Institution, die Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, mit Informationen zum Beispiel zu den zuständigen Stellen in Brüssel zur Verfügung.
Informationsquelle Internet
Wenn Sie glücklicher Besitzer eines Internet-Anschlusses sind, dann kommen Sie in den Genuß eines umfassenden Informationsangebots, das die Kommission auf dem Internet bereitstellt. Unter der Adresse europa.eu.int finden sich homepages aller europäischen Institutionen, und bei der homepage der Kommission die Präsentationen aller Generaldirektionen. Neben aktuellen Informationen der Generaldirektionen finden Sie dort auch Organisationspläne der jeweiligen Generaldirektionen mit Telefonnummern. Wie gesagt, ist es sehr wichtig, möglichst frühzeitig den zuständigen Referenten für ein bestimmtes Gesetzesvorhaben und die über ihm stehende Hierarchie zu kennen. Auf dieser Internet-Adresse finden sie auch aktuelle Pressemitteilungen und wichtige Dokumente zur EU-Politik.
Die Amtsblätter der Union
Eine andere wichtige Quelle ist das Amtsblatt der Europäischen Union, das Sie zum Beispiel bei den Euro-Info-Centers einsehen können. Hier finden Sie unter anderem alle Ausschreibungen der Kommission zu Fördermitteln. Einige auf die EU spezialisierte Unternehmensberater sehen jeden Tag das Amtsblatt auf solche Ausschreibungen durch, um zu sehen, ob bestimmte Projekte den Ausschreibungskriterien entsprechen und eine Chance auf EU-Förderung besteht. Viele Projekte werden ja nur deshalb nicht gefördert, weil die Fördermöglichkeit gar nicht bekannt ist. Das regelmäßige Studium des Amtsblattes dürfte sich wegen seines Umfangs aber nur für spezialisierte Berater lohnen, alle anderen tun besser daran, sich an die erwähnten Beratungsstellen zu wenden.
